侣行世纪 以来的进展 房莉杰：中国社会政策实践与研究的互动：21-社会建设

世纪 以来的进展 房莉杰：中国社会政策实践与研究的互动：21-社会建设
04Socialconstruction
社会建设
2018.8
以正式刊出版本为准
作者介绍
房莉杰，中国社会科学院社会学研究所副研究员，主要研究方向为社会政策。
摘要：我国的“社会政策时代”是伴随着 21 世纪初的“和谐社会”和“科学发展观”的提出而来临的。基于社会政策实践和研究互动的视角，本文重点回顾了 21 世纪以来我国社会政策理论与发展模式研究的进展。关于我国社会政策发展理念的论述，可以区分为两条路径：一是在传统的主流领域强调普惠、公正，以及对基本权利的维护；二是面对新的社会风险和社会需求，主张采取更加多元和积极的战略。这与我国“社会政策时代”面临的国际国内环境有关。展望未来的社会政策研究，除了加强学术规范性外，本土化理论建构，尤其是基于规范化的实证研究的理论发展是发展方向。
关键词：科学发展观；发展型社会政策；经济新常态；托底型社会政策
国内外社会政策研究和社会政策学，都是随着社会政策实践的出现而发展起来的。本世纪初，社会政策研究作为一个专业研究方向被正式引入到中国，如今也有十几年的历史。社会政策研究和社会政策学是建立在经济学、社会学、政治学等学科基础上的一门应用学科，然而与其基础学科不同的是，尽管社会政策学也遵循客观科学的研究原则，但是它却受到价值观的更多影响。换句话说，社会政策并不仅是一个个领域分散的政策，而是关于如何建立一个“好社会”的一整套理念和制度。因此，对“好社会”的理解影响到社会政策的决策，也主导着社会政策研究。本文将综述 21 世纪以来，我国社会政策理论和发展模式的研究，试图呈现出社会政策理念、社会政策决策、以及社会政策研究之间的互动。
一、我国社会政策发展与学术共同体建设
从西方福利国家的情况看，社会政策起源于资本主义工业社会和市场经济，其社会风险超出了家庭传统的保障能力，因此需要更大范围的制度化的风险共担，由国家介入并承担主导责任的社会福利制度因此产生。而随着资本主义市场经济从生产领域向生活领域的渗透，国家在社会福利提供中的角色扩大，社会政策覆盖所有社会成员。二战后所谓的“福利国家”建设正是在这种情况下出现的。
我国改革开放之前，在城市单位制和农村集体社会中，都不存在市场经济的风险，作为收入再分配的社会福利，是跟收入初次分配混合在一起的。而现代意义的、为抵消市场经济的负面作用而存在的社会政策，是在上世纪90年代中期伴随市场化改革而出现的。尤其是随着国有企业改革，90年代中期开始，比较大的政策变化是城镇职工医疗保险、城镇职工养老保险、以及针对下岗失业工人的收入保障等制度。这一时期社会政策的目标群体是以在企业正规就业为前提的劳动者，以及国有企业的下岗失业工人，主要内容是为他们提供“劳动保障”。而进入21世纪，市场从生产领域向生活领域渗透，最主要的标志是医疗、教育、住房这三项涉及基本生存需求的民生性家庭消费，成为影响城乡居民生活水平的“新三座大山”。正因如此，和谐社会的发展目标提出，开始进入有意识地发展社会政策的阶段。其标志性事件是2003年10月中共十六届三中全会的召开。会议通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，其中提出了科学发展观，其核心是要坚持以人为本，这使社会政策的意义凸显。2006年10月，中共十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，学者认为这是我国21世纪社会政策建设的总纲，标志着中国社会政策时代的来临。
反映在社会政策研究上，如图1所示，实际上从上世纪 80 年代末开始，就已经出现以“社会政策”为主题的期刊文章，但是这些文章绝大多数都是以介绍国外情况为主，作者和期刊均大多跟国际问题研究相关。此外，从上世纪 90 年代开始，随着城市国有企业的改革和社会保障的初步发展，以中国社会政策为研究主题的文章已经出现，但是当时的研究大多从属于经济改革，并未形成自觉的社会政策研究意识。

而“社会政策研究”作为一门“显学”的地位，显然是伴随着“科学发展观”和“和谐社会”的提出而形成的。如图1所示藤崎彩花，以“社会政策”为主题的期刊文章，从1998年开始就有明显的增长，这反映的是从社会的角度对社会政策需求的增加，以及随之而来的关注度的提高；而从2004年到2008年的4年间，以“社会政策”为主题的期刊文章数量迅速上升，这反映的正是进入“社会政策时代”，学界对这一领域关注度的迅速提高；而从2008年以来，对“社会政策”的关注度不再上升，而是开始维持在一个相对稳定的水平。
从学科建设上看，中国社会科学院1999年依托于社会学研究所成立了院级的社会政策研究中心，这应该是国内首个明确以“社会政策”命名的研究中心。2005年，该中心联合南开大学社会工作与社会政策系、中国社会工作教育协会、北京师范大学社会发展与公共政策研究所、清华大学公共管理学院等五家与社会政策相关的教学研究机构和国家社团，举办了社会政策系列论坛暨国际讲座。2007年，中国社会学会社会政策研究专业委员会被批准成立，这意味着中国社会政策研究的学术共同体初步形成。之后，社会政策系列论坛暨国际讲座由社会政策专委会和地方大专院校共同举办，到2017年已经连续举办了13届。从21世纪初开始，北京大学、中国人民大学、北京师范大学、南开大学、南京大学、复旦大学、浙江大学、中山大学等高校的社会政策学科建设也迅速发展起来，成为国内社会政策研究的主要阵地.
从学术期刊来看，清华大学社会学系和民政部政策研究中心在2016年联合创刊《社会政策研究》，这是国内第一本以社会政策命名的学术期刊。此外，2014年由中国人民大学社会学理论与方法研究中心和吉林省出版产品质量监测中心联合创刊的《社会建设》、由中国社会科学院社会发展战略研究院创办的《社会发展研究》相继问世，也都将社会政策研究作为主要关注方向之一。与此同时，在《社会学研究》、《中国社会科学》等期刊上，规范而高质量的社会政策研究文章在逐年增加广宗贴吧。
总之，伴随着中国社会政策的发展异蛇酒，在过去十几年的时间中，社会政策学术共同体、学科建设、学术期刊等逐渐发展起来。
二、社会政策学科建设与理论研究
教科书是一个学科发展的基础，而学科发展之初往往是先从国外引进经典教科书。这其中包括希尔的《理解社会政策》、迪安的《社会政策学十讲》、布莱克默的《社会政策导论（第二版）》、Gilbert和Terrell的《社会福利政策引论》，以及Alcock等人的《解析社会政策》。需要指出的是，社会工作继社会政策之后蓬勃发展，前者助力于后者的学科建设。借助于社会工作的学科建设资源，多部社会政策教科书得以出版，上述五本教科书译著的后三本都在此列。除此之外，还有诸多版本的中国学者撰写的《社会政策概论》。
在引进国外的社会政策理论著作方面，贡森和李秉勤编译的“社会政策译丛”系列是国内最早引进的社会政策理论系列著作，其从2003年到2013年的十年间共出版了八本。其中，希尔的《理解社会政策》是国内引进的第一本教科书，多亚尔和高夫的《人的需要理论》、埃斯平-安德森的《福利资本主义的三个世界》都被国内研究者熟知，成为频繁被解读和应用的理论著作。在系统介绍西方社会福利理论方面，同样是作为社会工作的教材，钱宁和丁建定分别撰写了《现代社会福利思想》和《社会福利思想》，系统介绍西方国家从工业革命初期一直到福利国家危机初期的理论源流。此后，面对福利国家应对危机时期出现的前沿理论，彭华民等编写了《西方社会福利理论前沿》。也有学者以期刊论文的形式回顾福利国家社会政策理论的发展。
除了这些对西方社会政策理论综述类的著作，对于一些主要的理论，国内的学者从最初的理论介绍，逐渐转向理论联系中国实践的研究。从不同理论的角度进行划分，主要包括下述几项：
发展型社会政策。由哈尔、梅志里（Midgleyv星入侵，韩泰善又译为米奇利）撰写的《发展型社会政策》（2006）和由米奇利撰写的《社会发展：社会福利视角下的发展观》（2009）先后被翻译引入国内。与此同时，从各个角度介绍发展型社会政策的文章也在学术期刊出现。发展型社会政策的主要观点是，社会政策不仅仅是被动的收入再分配，还应看到其生产福利资源，以及对福利对象增能的作用。发展型社会政策将发展研究与社会政策研究结合在一起，因此对发展问题更有解释力。在上述对发展型社会政策进行理论介绍的基础上，学者尝试将这一理论与中国政策实践相结合，这种结合又包括两个层次：一是与中国宏观的社会政策模式相结合；二是与中国特定的社会政策领域相结合的研究，比较常见的是与扶贫开发的结合、与社会救助的结合、与残疾人相关社会福利的结合。由此看来，国内学者主要是从发展型社会政策的视角，关注低收入人口的能力建设和发展权的实现问题。
福利多元主义。上世纪80年代，西方福利国家陷入危机的初期开始出现的一种理论范式。最初，这一范式是以“福利三角”的形式出现，主要强调政府并不是福利的单一提供者，还要注重家庭和市场在福利提供中的功能，希望以此缓解政府不堪重负的福利负担。这一范式后来由三元扩大到志愿部门、社会组织等更多元角色，而对多元角色的理解也突破了筹资责任，向福利体系的多元功能扩展。实际上，十年前这一理论范式引入国内之时，在西方已经发展得非常丰富。最早将福利多元主义理论范式引进国内的是林闽钢和彭华民，之后也有学者陆续撰文，从不同角度介绍这一范式，包括诠释“社会福利社会化”、福利治理、福利国家改革等。而在将福利多元主义理论应用于解释中国实践方面，则主要是跟中国的社会服务相结合，尤其是养老服务，根据CNKI的检索，结合福利多元主义分析养老服务的期刊论文有百篇之多，此外还有社会组织和非政府组织的发展、社区服务，以及基层福利模式的选择。
社会排斥理论。社会排斥是指某些社会群体被排斥在共享社会发展成果之外，它跟社会不平等密切联系，并与社会团结与社会整合相对。社会政策的主要目标之一就是消除社会排斥，促进社会融合，因此社会排斥是社会政策研究的主流内容之一，研究主要聚焦在公民身份和制度不平等上。社会排斥也是最早被引进国内的社会政策概念之一，21世纪初便有很多学者从社会政策的视角介绍社会排斥概念，以及西方的研究进展。将社会排斥理论与中国社会政策相结合的具体领域主要包括：贫困人口问题和流动人口问题，对前者的分析更多呈现的是社会保障制度的不足，而对后者的分析则主要聚焦于地域公民身份问题上。
福利国家类型学和福利国家转型。福利国家理论和福利国家陷入困境之后的转型，值得中国借鉴。发达国家的福利体系目前面对的最大挑战是全球化和老龄化。面对老龄化带来的社会照顾需求的增加，岳经纶和方萍介绍了西方照顾研究的发展历程及照顾政策的国别差异，刘云香和朱亚鹏系统阐述了向儿童投资的社会战略的理论源流及其主要观点。此外，与全球化和后工业化相关的社会政策体系转型方面，林卡回顾了全球社会政策这一议题领域的形成，展示了发达国家对于福利国家体系的社会政策研究与发展中国家对于福利状况的发展研究这两个议题领域，是如何结合并形成全球社会政策的研究领域。
三、我国社会政策发展理念与模式研究
如上文所述，我国“社会政策研究”时代开启于2003年“科学发展观”的提出。科学发展观强调经济发展与社会发展的平衡，而社会政策被视为促进社会发展的主要工具，并由此受到重视。继科学发展观提出之后，几个相关的社会政策发展原则相继在中央文件中提出：一是适度普惠，即社会福利的政策对象从特殊群体向全部社会成员扩展；二是公共服务均等化，强调服务资源在不同群体之间分配的公平性；三是社会福利社会化，即福利提供主体应该多元化，而不是政府的独立责任；四是创新社会治理，即社会政策不仅是一种被动的福利支出，它还是社会治理的工具，社会政策本身需要治理，而社会政策的提供也会影响到社会治理结构；五是“宏观经济政策要稳定、微观经济政策要灵活、社会政策要兜底”，即在经济新常态的背景下，强调社会政策对经济形势的适应与协调吴山烤禽。关于中国社会政策发展模式的研究，表现出跟上述政策实践原则的互动。2004年左右，面对中国经济社会发展严重失衡的状况，杨团、洪大用、唐钧、吴忠民等社会学家一方面在分析中国社会政策状况和问题的基础上，呼吁中国要重视社会政策的作用；另一方面，开始引进国外的社会政策学科概念，倡导建立社会政策学科，进行规范的社会政策研究。2004年，《中国社会科学》杂志社组织了一期由李培林、王思斌、梁祖彬、周弘、张秀兰五位学者参加的笔谈，共同讨论如何通过社会政策理解和落实科学发展观的问题。李培林认为，我国应该建立评估社会发展的“社会核算”体系，跟GDP考核一起纳入地方评估指标；王思斌认为科学发展观体现在“社会政策时代”，意味着弱势群体得到充分保护，并强调要加强政府的社会政策能力建设；梁祖彬认为从发展的角度理解社会政策，应意识到社会政策与经济政策的互动作用，重视社会政策的社会投资功能；与梁祖彬观点类似，张秀兰也认为，应该在中国倡导发展型社会政策。该笔谈开启了关于我国社会政策发展理念与模式的讨论；同时，其聚焦的两个视角也成为之后的讨论和分析中主要聚焦的两个视角。
从社会政策的保障功能来看：从上世纪90年代开始，中国的社会政策是根本性的“解构”，即原有行政社会的福利体系消解，而市场社会的福利体系逐步建构起来，其中最基本的就是针对市场风险的社会保护，尤其是对弱势群体的经济保护。因此才女雅芬，景天魁率先提出了“底线公平”的福利观，从基本福利权的角度提出了一系列应该被满足的基本福利需求。而在与政策方针的互动方面，针对民政部提出的“适度普惠型福利”，彭华民和熊跃根都做了分析，他们在分析中都强调“普遍公民权”，而在理解“适度”方面则有不同解读。民政部提出的“社会福利社会化”概念则引起了关于政府责任的讨论，如林卡、关信平、林闽钢、韩克庆等学者对如何理解“福利国家”和“福利社会”进行了讨论，比较一致的观点是，“福利社会”是实现一种“好社会”的目标，以及强调福利实现中的多元参与，但是这并不否认政府作为主要责任者的角色，在中国当下尤其如此。从上述这些分析来看师姐的剑 ，在中国市场经济体制下的社会政策从无到有的建立过程中纪委在行动，社会政策学者们都在努力推动政府承担更多的责任，从而走向更加公平、对弱势群体更加可及、更有效应对普遍福利需求的社会政策模式。
从社会政策的发展功能来看，在介绍西方发展型社会政策理论的基础上，张秀兰、徐月宾、梅志里编写了《中国发展型社会政策论纲》，既介绍发展型社会政策，更从政策理念、反贫困、家庭政策、住房政策、社会保障等多个角度阐释这一范式与中国具体政策的结合。
此外，还有很多学者认为中国应该、也有必要构筑发展型社会政策，并提出相应的路径与政策框架。近年来，中央提出了“社会政策要托底”的理念，社会政策学者随之对相关问题展开了研究混世游侠。《中国社会科学》围绕社会福利扩张给公共财政带来压力的质疑组织了一个专题讨论，关信平认为我国的社会福利支出远没有达到“高福利”的水平，目前提高社会福利支出，不仅有利于保障和改善民生，同时对于经济增长仍是正向效应。王思斌认为，在经济新常态下，社会政策的托底功能应该是积极的，即面对经济下行带来的新的社会问题，社会政策要积极地、有效地、建设性地回应问题。实际上，很多学者并没有将“托底”理解为低水平的被动保障，而是认为中国的社会政策应该具备更多“积极托底”的功能，即发展和能力建设的功能。
此外，研究者也对我国社会政策的发展历程进行了系统回顾和评论。岳经纶回顾了2002年以来中国社会政策扩张的过程，提出了建立在统一的公民身份基础上的，更具整合性和公平性的“社会中国”的发展构想，但是同时也提到了中国城乡二元分割和社会政策的地方主义对于建构“社会中国”的阻碍。林闽钢结合中国国情提出中国社会福利发展战略的现代化主要包括:在发展原则上，实现国民经济和社会福利的同步发展；在发展路径上，将儿童和家庭的政策干预作为主要切入点；在发展领域上侣行，要积极地投资于人的能力建设；在发展创新上，通过社会企业实现社会福利发展的新突破；在发展远景上，建立“社会服务国家”。顾昕和孟天广回顾了上世纪90年代以来中国的社会支出情况，认为从国际比较的视野来看，中国福利体制在90年代发生了从社会主义模式向法团主义模式的转型，而在进入21世纪后，又有从法团主义向自由主义模式的转变之势。从配置结果来看，中国社会支出结构性转变的最显著之处，是社会保护支出增长迅猛，这跟市场经济改革深化有关。
四、总结与展望
关于一个国家或地区的社会政策模式，日本学者武川正吾认为，国内因素决定福利国家的起飞时期，起飞时的国际环境成为福利国家形成的初始条件，这一初始条件制约随后的福利国家发展。套用这一观点理解中国的情况，就国内环境而言，中国由行政社会向市场社会转型，市场渗透到生活领域，这是福利体系建设的决定因素。21世纪初，当时的国际环境是，国际化和后工业化已经高度渗透，“福利国家”模式早已被证明过时。因此我国的社会福利体系，在建设之初就强调多元责任，而非政府单一责任；关注托底保障的同时，也小心翼翼不让其成为经济增长的负担。我国过去三十多年经历的是福利国家近两百年经历的历程，在我国“社会保障”体系尚未健全的情况下，与西方国家目前类似的后工业化社会的需求亦凸显，因此目前的福利需求既有完善社会保障制度，提高社会保障水平在内的工业社会的需求，同时又有增加服务供给、提高服务效率等后工业社会的需求。反映在学术研究上，上述对于我国社会政策理念的论述基本上可以划分为两条路径：一是在传统的主流领域强调普惠、公正、以及对基本权利的维护；二是面对新的社会风险和社会需求，主张采取更加多元和积极的战略。
经历了十几年的发展武汉月子中心，尽管我国社会政策研究的学术性和规范性都在进步，但问题也非常明显：关于中国社会政策模式的理论探讨大多还处于观点讨论的阶段，缺乏足够的实证资料的支持；而很多实证性研究又往往关注的是一些“小问题”，缺乏对社会政策的宏观把握，其理论深度和观点创新性都受到限制；而在社会政策理论研究方面，依然停留在对西方理论的介绍，以及用西方理论解释中国实践的层面。也就是说理论本土化发展不足，理念建构与实证研究之间往往也是脱节的。
2018年初，我国社会学界曾经出现关于是否存在“社会学本土化”的讨论。如本文开篇所言，跟社会学、经济学、政治学这些更基础性的学科不同，社会政策学是带着特定价值观介入研究的，而关于什么是“好社会”的讨论，必定嵌入在特定的社会环境中，因此“社会政策学本土化”是毋庸置疑的。我国过去十几年的社会政策实践道路充满着独特的“中国特色”，这些特点不可能用既有的西方理论进行解释。因此，展望我国未来的社会政策研究，除了学术规范性的提高外，本土化理论建构，尤其是规范化的实证研究支持的理论发展，是发展方向。
参考文献（略）
投稿邮箱：sc2014@ruc.edu.cn《社会建设》
《社会建设》于2014年9月正式创刊。秉承“崇尚真理琼中女足，探索人文，理论自觉，建设反思”的信念，刊发高质量、前沿性的社会工作、社会政策、社会体制、社会组织等与社会建设和社会治理相关的优秀研究成果，提供权威的上述各领域教学和研究的学术交流平台，构建青年学者施展才能、更好成长的学术舞台，促进上述领域不同学派的学术争鸣，为推动社会学和社会工作理论、方法和历史诸领域研究的繁荣和发展、推进世界眼光和中国风格兼具的社会学和社会工作而努力。
中文名称：社会建设 外文名称：SOCIAL CONSTRUCTION主办单位：中国人民大学、吉林省出版产品质量监测中心国内刊号：CN 22-1410/C
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